【至正视角】治安行政处罚中的典型案例分析

治安行政处罚，是指公安机关依照治安管理法律法规的规定，对扰乱公共秩序、妨害公共安全、妨害社会管理、侵犯人身权利、财产权利，具有社会危害性但尚不构成刑事处罚的违法行为所实施的行政处罚。处罚种类包括警告、罚款、行政拘留、吊销公安机关发放的许可证。治安行政处罚案件是行政审判中常见的案件类型，行政处罚决定对行政相对人的权益影响较大，此类案件也是日常生活中比较常见的，本文以典型案件为基础，简要做一分析总结。

上述三个案例是治安行政处罚案件中最常见的一般案件，行政相对人一般会就案件事实认定、处罚幅度和程序正当性等提出异议，起诉至法院请求撤销行政机关的处罚决定，因此在办理此类案件的过程中应着重考虑以下几方面证据。

上述治安行政处罚决定均是由公安机关作出的，公安机关在作出具体行政处罚的过程中一般都会进行调查，收集各项证据，从而作出具体行政行为，律师办理此类案件时应从以下两方面入手，寻找突破口。

一是证据种类及数量，是否做到确实充分。如毒品类、卖淫嫖娼类、赌博类案件往往具有私密性，证据种类大多只有被调查人陈述。如殴打他人、故意伤害案件中，常见的证据种类有被害人陈述、嫌疑人供述、证人证言、视频监控等视听资料。证据种类及数量偏少有可能导致无法准确认定案件事实，也有可能无法还原案件事实真相导致处罚错误。

二是证据之间的证明内容及效力无法确定。如在只有陈述类询问笔录的情形下，行政相对人之间、证人之间的陈述往往存在出入。针对同一节案件事实存在不同陈述内容的情况下，法院一般也难以对案件事实进行审查认定。此外，行政诉讼中证据的证明标准也不同于刑事诉讼或者民事诉讼中的标准，不同案件中证据的证明标准也不尽相同。法院一般会本着严于律己，宽以待人的原则，对行政机关加重证明责任，严格审查作出具体行政行为的证据内容及效力。

在《治安管理处罚法》第三章“违反治安管理的行为和处罚”中，大部分条款由“一般行为及其处罚幅度+情节较轻、情节较重、情节严重的处罚幅度”的模式构成。具体处罚金额或拘留期限是公安机关在法定处罚幅度内行使行政裁量权的结果。公安机关在日常办案中，对一类案件的处理有其惯常做法或裁量标准。该行政裁量的结果是否与违法行为性质、情节及社会危害程度相当，处罚结果是否畸轻或畸重，行政裁量过程中的具体考量因素，均是案件处理需要着重考虑的情形，当然也是行政诉讼审查的难点，一般很难判定裁量权是否适当。

一方面，公安机关办理治安行政处罚案件的程序规定较为繁杂。公安机关办理该类案件时，一般需要进行受案、调查、处罚前告知、作出处罚决定及送达等程序，同时具有办案期限的规定。法院对公安机关执法程序的合法性审查可以依据法律法规的规定进行，而对执法程序的正当性审查则存在一定难度。例如办案民警的回避、执法规范等问题，以及作出处罚前是否已告知处罚决定包含的全部事项等。

另一方面，办案中的特殊程序事项具有一定的专业性。根据个案具体情况，在调查中往往还需要进行勘验、鉴定、辨认、听证等程序。以鉴定毒品成分为例，检材样本、送检程序、鉴定资质等都有较为专业的特别规定。因此，法院对一般类和特殊类程序事项进行审查都存在一定难度，行政诉讼起诉到法院后，仅凭法官的书面审查很难确定专业特殊性程序是否合法、是否正当。

公安机关作出的治安行政处罚决定对当事人权益影响重大。行政诉讼中，法院在对治安行政处罚决定进行审查时，更应当全面、审慎，坚持公平、公正原则，坚持尊重和保障人权原则，坚持教育与处罚相结合原则，以审判促监督，督促公安机关规范治安行政处罚工作，减少和避免出现程序瑕疵，以维护行政执法的严肃性和规范性。一方面，法院应当依法纠正违反依法行政原则，损害当事人合法权益的违法处罚，另一方面，法院也应当维护和支持公安机关对违反治安管理法律法规的行为依法作出的惩戒效力。

（一）对公安机关职权依据的审查

审查公安机关职权依据时，应注意审查行政管辖权。县级以上人民政府公安机关具有治安管理处罚的法定职权。行政案件原则上由违法行为地的公安机关管辖，由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。根据《公安机关办理行政案件程序规定》，违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。居住地包括户籍所在地、经常居住地。应注意的是，根据《治安管理处罚法》第91条规定，作出警告、五百元以下罚款处罚决定的派出所具有相应的法定职权。

即便当事人对于公安机关的职权依据没有异议，法院仍然应当对此进行审查。

（二）对认定事实的审查

行政处罚决定书中认定的事实是当事人诉争的主要焦点。案件基本事实的认定会影响行为的定性和情节轻重的认定。治安行政处罚案件的事实认定还涉及举证责任问题--行政诉讼中一般由被告即公安机关对作出的行政处罚行为承担举证责任。公安机关提交证据的形式、来源、种类等应当符合《行政诉讼法》《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等。  

公安机关在办案期间形成和收集的证据必须依照法定程序且经查证属实。法院应当综合审查公安机关办案中形成和收集的证据能否形成完整的证据链、能否还原案件事实，审查公安机关是否已根据在案证据查明违法事实。

如案例一中，法院应对公安机关在办案期间收集和形成的A、B及C的询问笔录、在场人员的询问笔录、伤情鉴定等证据材料进行审查。因公安机关对违反治安管理行为人作出了行政拘留的处罚决定，法院应根据在案证据的证明内容、各证据之间的效力关系，严格审查公安机关提供的证据能否证明A、B实施了殴打、辱骂等违法行为，严格审查公安机关所作的行政处罚决定是否已查清相应事实，A、B的行为是否构成寻衅滋事。

《治安管理处罚法》第12、14、19、20条等规定了从重、从轻、减轻、不予处罚等法定裁量情节。法院应当结合公安机关提交的关于违法情节轻重的证据，注意审查违反治安管理行为人的年龄、精神状态和行为能力，是否为盲人或聋哑人，行为人的动机及主观恶意程度，前科情况，行为危害后果，以及是否有主动投案并如实供述或者立功表现等情节。

（三）对法律适用的选择及处罚幅度的裁量

行政处罚决定中的法律适用应当以查明的基本事实及情节认定为基础。法院应根据查明并认定的基本事实和具体情节，首先审查公安机关选择适用的具体法律条款是否适当，综合考量违反治安管理行为的对象、后果、数额、次数、行为人主观恶意程度，以及从重、从轻、减轻等法定裁量情节，判断公安机关作出的具体处罚决定是否适当。

在以事实为依据的基础上，治安行政处罚结果应当与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当，确保法律效果和社会效果的统一。

如案例二中，法院在审查认定D行为构成嫖娼的基础上，综合考虑违法行为的后果，D的主观恶意程度，是否存在法定的从重、从轻、减轻等情节，再结合同一地区、同一时期嫖娼类案件的办理情况，审查判断公安机关对D作出的处罚决定有无不当。

（四）执法程序的审查

鉴于治安行政处罚的严肃性和严厉性，正当、合法的执法程序在该类案件中显得尤为重要。治安行政处罚的程序一般适用《治安管理处罚法》《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定。审查公安机关办理治安行政处罚案件的程序是否违反法定顺序、是否遗漏重要的程序环节，

一般包括以下几个方面：

一是办案期限：公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准可以延长三十日。为查明案情而进行鉴定的期间不计入办理治安案件的期限。

二是受案经过：公安机关应当根据案件来源情况填写或制作接报回执单、受案登记表。

三是调查过程：公安机关在调查中进行的询问、辨认、勘验、检查、鉴定等程序应当符合相关法律法规的规定。调查中形成的笔录或文书材料，应由相关人员签字确认或依法送达。如询问笔录应当交被询问人核对；对没有阅读能力的，应当向其宣读。记载有遗漏或者差错的，被询问人可以提出补充或者更正。被询问人确认笔录无误后应当签名或者盖章，询问的民警也应当在笔录上签名。

如案例三中，F认为公安机关采集其生物样本时程序违法，法院需审查公安机关对生物样本的采集、送检程序是否符合法律规定，同时对检测单位和人员的资质、检测结果的告知等进行审查。

四是治安行政处罚决定作出前：应当告知违反治安管理行为人拟作出治安行政处罚的事实、理由及依据，并告知其依法享有陈述权和申辩权。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对其提出的事实、理由和证据应当进行复核。行为人提出的事实、理由或者证据成立的，应当作为公安机关作出行政处罚的依据。

五是治安行政处罚决定作出后：公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。被处罚人签名或者捺指印，即为送达；被处罚人拒绝的应由办案民警在决定书上注明。有被侵害人的，公安机关应当在作出决定之日起二日内将决定书复印件送达被侵害人，无法送达的应当注明。

 治安行政处罚类案件是生活中最常见的行政处罚案件，也是涉及数量最大、涉及面最广的案件类型，此类案件难点很多，问题也很多，案例仅仅是举例说明，不可能面面俱到，仅能通过在案件办理中积累更多的经验。