智辩——救灾安置行为引纠纷 不属法院受理被驳回

【案情简介】

西安市雁塔区某村地下建有规模庞大的地道，地道之中有库房、马道，由于年久失修，古老的地道发生塌陷、滑坡，产生的地质灾害直接威胁村民住宅的安全。经该村村委会（以下简称村委会）向上级政府机关申请，2006年8月21日政府有关部门下文同意该村搬迁，并要求村委会另行建设地质灾害安置房屋安置村民。据此，该村委会成立了“西安市雁塔区某村委会地质灾害安置工程指挥部”（以下简称安置工程指挥部），专门负责救灾安置项目建设。

为了妥善安置村民，2007年4月21日村委会与一期工程安置的474户村民分别签订了《某村地质灾害搬迁安置合同书》（以下简称《搬迁安置合同》），对搬迁安置的具体事宜作了规定，包括：“村民按照每平方米600元成本价缴纳购房款；工期自交定金之日起300天完工，超期一天赔偿千分之五，因人力不可抗拒的因素顺延工期；工程交工后，抓号分房。”合同签订当天，冯某作为一期安置的村民向村委会缴纳了62000元安置房款。

2007年4月30日，村委会以自己名义分别和陕西某建筑工程有限公司和江苏省泰兴市某建筑安装工程公司签订了《建筑施工合同》，约定开工日期为2007年5月1日，总工期200天。2007年至2008年间，由于雨雪天气、地震、奥运会的影响，安置房截止2008年12月仍未建设，逾期210天。冯某遂以村委会和安置工程指挥部逾期交房构成违约为由将二被告诉至西安市雁塔区人民法院，要求依据《搬迁安置合同》规定，按每天千分之五支付违约金65100元。被告村委会接到法院送达的诉状副本后，委托陕西至正律师事务所律师代理其参加诉讼。

【争议焦点】

本案的焦点是：冯某与村委会签订的《搬迁安置合同》是否是民法意义上的合同。

原告认为：村委会建房行为属于商业行为，其与村委会签订的《搬迁安置合同》对双方的权利义务做了明确约定，自己按照约定向村委会履行了缴纳足额安置房款的义务，但村委会却未按照约定的时间交付房屋，其行为明显构成违约，应按照合同约定承担违约责任。安置工程指挥部作为专门负责安置房建设的机构，应该和村委会一起向原告承担连带责任。

被告村委会认为，建设灾害安置房是为村民住宅安全着想的救灾行为，不属于商业行为。与原告签订的《搬迁安置合同》不是民法意义上的合同，而是就安置房建设的工期、价格等征求村民同意的书面文件，系纪要性质。因此本案不属于法院民事案件受理范围，应该驳回原告的诉讼请求。

被告安置工程指挥部认为自己是村委会为建设安置房工程成立的临时机构，不具备独立法人资格，而且原告也不存在任何法律关系，不是本案适格的被告。

【裁判结果】

西安市雁塔区人民法院经审理认为：村委会是该村村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治组织。在该村因地质灾害整体搬迁过程中，村委会起着组织、实施、管理的作用，代表全体村民的利益对外签订建设工程合同，建设安置房屋。原告作为整体村民中的一员，在因工程承包方工程延误，给其造成经济损失时，应通过村委会向工程承包方主张权利，而不应向代表其利益、具体组织实施该村整体搬迁的村民自治组织—村委会—主张违约责任。鉴于原被告之间非民事诉讼平等主体，故双方之间的纠纷不属于人民法院民事案件受理范围。依照《民事诉讼法》第一百零八条之规定，裁定：驳回原告冯某起诉。

冯某对裁定不服，向西安市中级人民法院提起上诉。在审理过程中，冯某又申请撤回上诉。西安市中级人民法院经审查认为，冯某的撤回上诉申请符合法律规定，裁定准许冯某撤回上诉，双方按原审裁定执行。

【法理辨析】

在本案中，法院以原被告之间非民事诉讼平等主体为由，裁定驳回冯某的起诉。换言之，法院认为冯某与村委会签订的《搬迁安置合同》不是平等民事主体之间签订的，因此不是民事法律意义上的合同。

村民冯某与村委会之间签订的合同为什么不是民法意义上的合同？为何不属于法院民事案件受理范围？根据《合同法》第二条规定：“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。婚姻、收养、监护等有关身份关系的协议，适用其他法律规定。”合同成立的要件有三：（1）当事人意思表示须一致；（2）须有两个或两个以上平等民事主体；（3）当事人的意思表示须以订立合同为目的。

本案中，村民和村委会对安置房的理解应该说是有出入的。首先，村民认为自己花每平方米600元购买村委会建设的安置房，除了价格低之外，和购买其它商品房没有什么区别。村委会认为安置房是为了解决村民居住安危，按照上级政府的要求建设的，不同于普通的商品房买卖，因此只能要求村民承担部分成本，其余部分由村委会负责负担或申请政府拨款。双方之所以签订了“合同”，是因为双方对“合同”中所述的价格、面积、交房时间达成一致，而对是否是买卖关系的认识则是不一致的。

其次，在实施灾害搬迁安置过程中，村民与村委会的关系并非平等的民事主体。所谓民事主体，是指参与民事法律关系，享有民事权利和承担民事义务的人。《民法通则》第二条规定：“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系。”第三条规定：“当事人在民事活动中的地位平等。”《民法通则》规定民事主体平等原则的意义在于：一是明确各种不同类型的民事主体的地位平等；二是突出民事法律关系的性质，以区别于行政法律关系和经济法律关系；三是平等原则是民法的基本原则和基础，没有平等原则，自愿原则、禁止权利滥用原则、公平原则就失去了存在的基础。

民事主体的地位平等体现在：在民事法律关系中，没有领导和被领导的关系，即使在行政上有隶属关系的上级组织与下级组织，如果他们都具有法人资格，在民事法律关系中，其法律地位也是平等的。无论自然人还是法人，不论所有制性质，不论经济实力强弱，民事主体的任何一方都没有凌驾于另一方之上的特权。依据《村民委员会组织法》村委会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业。村委会代表全体村民利益，管理全体村民的财产与事务。在实践中，村委会除了履行自治组织职能外，还履行集体经济组织管理职能，代表政府履行部分管理职能。

本案中，村委会代表全体受灾村民向政府申请灾害安置，获得批准后，代表村民实施安置房工程的建设，具体实施救灾行为，正如一审法院认为的，村委会在本次事件中“代表村民利益”。可见这些和行为均属于履行《村民委员会组织法》规定的职能，其与村民之间具有管理与被管理、组织与被组织的关系，并非平等的民事主体。

而且，村委会和村民订立合同的目的也不同于订立一般民事合同。一般民事合同订立的目的在于将双方的意思表示确立下来，供双方共同遵守，以期实现各自的利益。而本案中村民签订合同的目的与签订民事合同相同，村委会签订该合同的目的则是为了统一村民意见，方便管理，确保灾害搬迁安置工作顺利进行。此外，村委会并未从本合同中获取任何利益，这也不符合房屋买卖合同的等价原则。所以，原、被告签订合同的目的也不同于一般民事合同。

综上可以看出，村委会与村民之间签订的《搬迁安置合同》并不符合民事合同成立的条件，名为“合同”实为村委会就搬迁安置事宜与村民达成会议纪要、备忘录。

法院在审理合同纠纷时，审查原、被告双方的身份和法律地位是前提。如果双方非平等民事主体，审理被告是否构成违约就完全没有必要了。所以一审法院的查明原被告并非平等民事主体后，以不属于法院受理的民事案件范围为由，裁定驳回原告的起诉是符合《民事诉讼法》有关规定的。

【案后思考】

随着人们法律意识的增强，大家已习惯在各种交易或民事行为中签订书面合同作为约束双方的依据，因此在民事诉讼中合同纠纷占了很大一部分。合同纠纷多了，律师会习惯性地认在接到合同纠纷案件后直接关注合同的具体条款，看对方是否构成违约等等，而忽视合同是否成立、是否有效、合同名称是否与内容一致等等这些基本问题。本案就是一人典型，它告诉我们，案件无论大小，首先要从基本的法律关系要素着手去判断分析，确定当事人有无请求权，有无诉权，然后进入下一步分析。这样才能避免舍本求末。