合法征地被诉侵权 管辖异议审前息诉――高速公路征地引起财产损害赔偿纠纷案

【案情简介】

2002年国家重点工程西汉高速公路开工建设，陕西西汉高速公路责任有限公司（以下简称西汉高速公司）承担建设任务。为确保公路建设顺利进行，陕西省人民政府办公厅2002年8月发的《关于西安至汉中高速公路户县至勉县段建设工程有关问题的通知》中指出：“公路建设征地范围内确需拆迁的电力、通信、管道、矿井、水利设施，由产权单位自行拆除或迁移，建设单位按迁改材料费予以补偿。”依据政府部门批准的规划，西汉高速公路将穿越南郑县铁炉沟水库，南郑县红寺坝水库灌溉管理局（铁炉沟水库所有方，以下简称红寺坝水库管理局）遂向西汉高速公司要求更改公路建设方案，西汉高速公司未予更改。2004年，西汉高速施工至汉中市南郑县境内时，汉中西汉高速公路建设指挥办公室就施工问题出具了《关于协调解决西汉高速公路南郑县境内五个重大问题的专题会议纪要》，其中指出：“因西汉高速公路施工，对鹤腾岩道观的安全造成一定影响，也占用铁炉沟水库库容，决定由责任公司给鹤腾岩道观和铁炉水库一次性补偿100万元。”西汉高速公司据此补偿红寺坝水库管理局25万元。

红寺坝水库管理局2005年11月向南郑县人民法院起诉西汉高速公司，称：“西汉高速公路直接穿越铁炉沟水库库区，公路路基也直接建在库区内，由此导致水库被占用库容9.46万立方米，造成直接经济损失115.98万元，诉请法院判决西汉高速公司偿付因侵占水库库容造成的经济损失90.9796万元。”

西汉高速公司委托陕西至正律师事务所律师作为代理人参加诉讼并提出管辖权异议。

【争议焦点】

本案实体审理之前，首先需要解决程序问题：南郑县人民法院是否对此案有管辖权。

原告红寺坝水库管理局认为：西汉高速公路直接穿越铁炉沟水库造成水库库容减少，西汉高速公司的施工行为属于侵权。《民事诉讼法》第二十九条规定：“因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”西汉高速公司侵权行为地在南郑县，故南郑县人民法院对此有管辖权。

被告西汉高速公司认为：西汉高速公路在建设过程中沿途占用的土地都是经过正式批准后通过征迁程序征用的，属于合法征用而不是非法侵占，合法行为不可能侵权，西汉高速公路影响铁炉沟水库库容仅应支付占用补偿，而非侵权补偿。根据《民事诉讼法》第二十二条第二款规定，案件应由被告住所地西安市人民法院管辖，南郑县人民法院对此案没有管辖权。

【裁判结果】

南郑县人民法院认为：被告在修建西汉高速公路时所占用的土地经合法征用是事实，但原告并没有因占用土地而向本院起诉被告，原先只是以被告在承建西汉高速公路时因施工对其管理的铁炉沟水库造成库容减少而起诉被告的。至于原告应以侵权赔偿纠纷起诉或者以补偿纠纷起诉，那是法律赋予原告的权利。况且本案究竟是原告起诉的侵权赔偿纠纷或者被告辩称的补偿，还有待本案审理后予以确认。故本院依据《民事诉讼法》第十九条的规定受理此案并无不妥。被告提出的管辖异议，其理由不能成立。依据《民事诉讼法》第三十八条的规定，裁定如下：驳回陕西西汉高速公路有限公司对本案管辖权提出的异议。

裁定下达后，西汉高速公司不服，向汉中市中级人民法院提起上诉。上诉理由为：西汉高速公路占用铁炉沟水库库容是经政府合法手续批准的合法行为，不是侵权行为；原告具有诉权和案件管辖权没有关系，不能因为原告具有诉权就认定南郑县法院有管辖权；在不能确认案件属于侵权纠纷还是补偿纠纷的情况下，南郑县人民法院不能以所谓“侵权”行为地为由在南郑县管辖此案。

在西汉高速公司提出管辖权异议理由充足的情况下，红寺坝水库管理局于2005年12月5日向南郑县人民法院申请撤诉获准许，本案遂终结。

【法理辨析】

本案表面看涉及管辖及案由，实则还涉及人民法院民事诉讼受理范围问题。

《民事诉讼法》第二节“地域管辖”第二十二条规定：“对公民提起民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖；被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。对法人或者其他组织提起民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖。”第二十四条规定：“因合同纠纷提起诉讼，由被告住所地或合同履行地人民法院管辖。”第二十五条规定：“合同双方当事人可以在书面合同中协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地人民法院管辖，但不得违返本法对级别管辖和专属管辖的规定。”第二十九条规定：“因侵权行为提起诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。”

上述规定表明，地域管辖的选择是由民事争议的案由决定的。人民法院受理案件确定有无管辖权时，首先要审查当事人主体资格，原被告住所地及争讼的案由，在此基础上依据地域管辖的规定确定管辖权。

本案提起诉讼的请求为水库库容占用损失赔偿，案由应确定为侵权行为还是其他纠纷，应结合事实具体分析。

铁炉沟水库的相应土地是因西汉高速公路的建设而被国家依法征用，铁炉沟水库相应土地的权利人就由红寺坝水库管理局转为了西汉高速。西汉高速经过铁炉沟水库的施工方案经政府部门批准后，高速公司依法进行建设施工即为合法行为，这与以违法行为构成要件的侵权行为有着性质上的区别，案由显然不宜确定为侵权。至于建设施工中涉及的相邻单位设施、财产损失补偿问题，则属于其它法律关系。《公路法》第三十一条规定：“因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。”由此规定，在公路建设中影响水利设施的，建设方要么予以修复，要么给予经济补偿，两种做均符合现行法律规定。本案中，西汉高速公路因占用铁炉沟水库库容给予了红寺坝水库管理局25万元补偿款符合《公路法》的规定。根据上述分析，本案并非因侵权行为引起，不适用《民事诉讼法》第二十九条由侵权行为地法院管辖的规定。

红寺坝水库管理局诉求西汉高速公司赔偿占用库容造成的损失实质上是因高速公路建设征用地引起，诉求涉及国家征用地补偿款。所以本案的案由并非物权侵权赔偿纠纷，也非合同纠纷，而是征用地补偿款纠纷。因此不属于人民法院受理民事案件范围。

被争地一方对争地补偿方案有争议能否诉求法院增加补偿？《土地管理法实施条例》第二十五条第二款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征地方案的实施。”《陕西省建设用地审查报批管理试行办法》第四十四条规定：“征地补偿、安置方案经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征地机关裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”从以上法律和地方法规可以看出，征地补偿纠纷的最终裁决权由批准征用土地的人民政府行使。如果被征地一方对该行政裁决有异议，可以通过行政复议或者向人民法院行政诉讼主张权利。依据《行政诉讼法》有关规定，被告应是确定行政补偿方案的行政机关，案件应由行政机关所在地法院管辖。因此，即使本案符合人民法院受理行政案件的范围，原告住所地人民法院也不具有管辖权。

【案后思考】

民事诉讼法中一般地域管辖的原则是“原告就被告”，即被告在哪个法院辖区，原告就应到哪个法院起诉，案件即归哪个法院管辖。实行“原告就被告”的原则，有利于人民法院查清案件事实，及时正确作出裁判；有利于被告出庭应诉，在双方当事人到庭的情况下解决争议，有利于法院采取保全措施和生效判决的执行；可以限制原告滥用诉权，避免给被告造成不必要的损失。本案管辖没有按些原则，而是按照侵权行为地原则由原告住所地法院管辖，虽然这也有依据，即民事诉讼法关于特殊地域管辖的规定，但将道路基础建设中经主管机关批准的合法用地视为“侵权”行为，并由侵权行为地法院管辖的理由显然有些牵强。固然，法院实体审理后也能查明事实，但对于被告来说，无疑是一种不必要的损失。在这种情况下，被告为维护自身权益提起管辖异议是完全必要的。