生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之衔接 ——兼论“两诉”之律师实务-至正律师事务所官方网站

摘要：

当前，如何通过司法手段改善生态环境状况、维护环境公共利益系我国目前环境司法改革的核心内容。本文以生态环境损害赔偿诉讼与环境民事公益诉讼在司法实务中的冲突为重点，综合梳理相关学说及判例，兼顾理论与实务，对生态环境损害赔偿诉讼性质加以认定，并在此基础上提出其与环境民事公益诉讼之衔接路径，期能为生态环境保护法律体系的完善有所俾利，并结合笔者多年之实务经验分享“两诉”之实务要点，以飨读者。

关键词：生态环境损害赔偿诉讼；环境民事公益诉讼；诉讼性质；衔接路径

在现代社会，最值关切的是生态环境破坏，不仅影响个人，更是人类永续发展的重大课题。习近平总书记在党的十八届三中全会上明确提出：“对造成生态环境损害的责任者严格实行赔偿制度。”2015年，中央先后通过《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》，明确提出要严格实行生态环境损害赔偿制度。2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》，以探索建立生态环境损害的修复和赔偿制度为目标，在吉林等七个省市部署开展改革试点。2017年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确自2018年1月1日起，在全国试行生态环境损害赔偿制度，标志着生态环境损害赔偿制度在全国范围内开始全面试行。自此，我国在生态环境损害之司法救济领域形成了环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿诉讼（以下简称“两诉”）两种齐足并驱的诉讼制度。然而，当前试行的实践已充分揭示出由于生态环境损害赔偿制度的诉讼性质模糊不清、与环境民事公益诉讼之间无法有效衔接等法律制度缺陷造成的司法实践乱象横生、司法资源严重浪费、诉讼效率不高等弊端。对此，笔者将尝试汲众家之言从法理层面对生态环境损害赔偿之诉讼性质加以分析认定，并在此基础上结合司法实践之探索，对两诉之衔接路径加以合理规划设置。

一、实践探索：现实困境

截止2019年5月，我国各级法院共受理生态环境损害赔偿案件30件，其中受理生态环境损害赔偿诉讼案件14件，审结9件；受理生态环境损害赔偿协议司法确认案件16件，审结16件[1]。反观当前生态环境损害赔偿诉讼制度的实践现状，我们不难发现两诉并行模式已然造成重复起诉之乱象及司法资源严重浪费之后果，笔者试以以下三例以详述之。

案例一：2016年，江苏省环保联合会作为原告向南京市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，诉请德司达（南京）燃料有限公司承担污染水域的环境修复费用、律师费以及诉讼费，南京市中级人民法院于2016年12月1日立案受理了该诉请。2017年1月4日，江苏省人民政府申请参加诉讼，南京市中级人民法院将其列为共同原告，将两案合并予以审理。（以下简称“江苏德司达案”）

案例二：2017年，重庆两江志愿服务发展中心作为原告向重庆市第一中级人民法院提起环境民事公益诉讼，诉请重庆藏金阁物业管理有限公司、重庆首旭环保科技有限公司连带赔偿其超标排放废水造成的生态环境损害赔偿费用及诉讼费用，并要求两公司赔礼道歉，该诉请得到重庆市第一中级人民法院的立案受理。同年6月，重庆市人民政府以赔偿权利人的身份就同一事由提起生态环境损害赔偿诉讼，要求二被告连带赔偿因违法排放超标废水污染水环境造成的生态环境损害费用1441.6776万元用于异地替代修复、本案的生态环境损害鉴定评估费用30万元、本案诉讼费及重庆市人民政府、重庆两江志愿服务发展中心分别支出的律师服务费19.8万元和8万元。重庆市第一中级人民法院以两案属同一事由、诉讼目的相同等原因，经各方当事人同意后，将两案合并进行了审理。（以下简称“重庆藏金阁首旭案”）

案例三：2015年10月，山东省章丘市普集镇上皋村3号废弃煤井被人为倾倒危险废物，造成四人当场死亡。事发后，中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称“绿发会”）作为原告于2016年向济南市中级人民法院提起环境民事公益诉讼，将山东万达有机硅新材料有限公司、山东麟丰化工科技有限公司等6家企业诉至济南市中级人民法院，济南市中级人民法院对此案予以立案受理。2016年7月，济南市中级人民法院以审理刑事案件为由，裁定中止了环境民事公益诉讼案件的审理。2017年10月，山东省环保厅基于同一事由向济南市中级人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，亦被济南市中级人民法院立案受理。2017年11月，绿发会在得知刑事案件判决结果后，及时向济南市中级人民法院申请恢复环境民事公益诉讼案件的审理程序，但未得到济南市中级人民法院的明确答复。2017年12月，济南市中级人民法院在上述环境民事公益诉讼案件尚未审结之情形下，先行审理了由山东省环保厅提起的生态环境损害赔偿诉讼案件。（以下简称“山东章丘案”）

由上述三案皆可观之，在两诉并行模式之下，因同一事由而引起的重复起诉之乱象时有发生。在司法实践中，受诉法院的惯常做法归纳言之分为两种：一种是将两诉合并审理，譬如江苏德司达案和重庆藏金阁首旭案；另一种是中止对环境民事公益诉讼案件的审理，先行审理生态环境损害赔偿诉讼案件，譬如山东章丘案。此两种处理方式虽然暂时化解了个案中两诉并行的尴尬局面，但无法使各法院在处理类似案件时做到标准划一，更无法避免因两诉并存局面所造成的司法资源严重浪费的后果，这一切均缘于现行法律的缺位。故此，我们必须结合司法实践，解决理论层面的立法缺位问题，以便避免司法实践之乱象。鉴于此，笔者认为解决该问题的燃眉之急在于对生态环境损害赔偿之诉讼性质加以准确界定，从而厘清其与环境公益诉讼之顺位问题。

二、理论反思：生态环境损害赔偿诉讼性质认定

如前所述，司法实践中因两诉衔接问题而引起的重复起诉之乱象及司法资源严重浪费之后果比比皆是。笔者认为，解决此问题的关键在于对生态环境损害赔偿诉讼之性质加以准确界定，唯有此，方能真正破解两诉衔接之困局。然纵览我国现行法律及《改革方案》中的全部内容，并未发现有对生态环境损害赔偿之诉讼性质明确界定的相关表述，故此问题便成了当下学术研究中颇具争议性的话题。

当前学界对于生态环境损害赔偿诉讼性质认定观点概而言之分为五种：

其一是“国益诉讼说”[2]。持此种学说者认为在现有的诉讼制度中，无论是个人，还是集体或是法人往往都是私益诉讼权利主体，环保组织和检查机关是法律明确规定的公益诉讼权利主体，其均不具备《改革方案》基于自然资源国家所有权赋予国务院授权的省级、市地级政府及其指定的自然资源、环境保护等相关行政机关（以下简称“行政机关”）的生态环境损害赔偿诉讼的诉讼中自然资源国家所有权人的代表资格。因此，将生态环境损害赔偿诉讼应属于一种由行政机关提起的、以维护国家利益为目的的特殊类型的诉讼，即国益诉讼。

其二是“私益诉讼说”。持此种观点的学者主要从两方面论述其观点：一方面是从所有权的类型角度对诉讼性质进行区分界定。譬如有学者认为“自然资源国家所有权本质上是全民所有制在法律上的体现，具体表现为国家以民事主体身份对其依法所有物享有所有权”，“国家在所有权维度里应回归到私法意义上的民事主体身份，其所有权应当受到民事法律的规制”，“因此该诉讼属于普通民事诉讼”[3]。另一方面是从起诉主体与诉讼对象之间是否存在“直接利害关系”为标准对诉讼性质加以界定。譬如，有学者提出提起生态环境损害赔偿诉讼的行政机关均为国家利益的代表，其与针对企业或个人造成生态环境损害的行为提起的诉讼之间具有直接的厉害关系，因而该诉讼在本质上属于民事私益诉讼[4]。

其三是“公益诉讼说”。持此种学说者认为判断诉讼性质的关键在于诉讼目的，生态环境损害赔偿主要是针对环境资源生态功能和生态价值损害所进行的救济，无论是自然资源产权还是生态系统功能受损，均涉及公共利益。因此，生态环境损害赔偿诉讼是典型的公益诉讼[5]。

其四是“混合诉讼说”。持“混合诉讼说”的学者基于“生态环境”与“自然资源”的不同内涵、自然资源包含生态价值与经济价值以及生态价值损害危及公共利益而经济价值损害亦即国家所有的资源要素受损系私益受损进而认为生态环境损害赔偿诉讼与自然资源损害赔偿诉讼系两种不同类型的诉讼。其中，生态环境损害赔偿诉讼是救济社会公共利益的公益诉讼，而自然资源损害赔偿诉讼是救济国家所有的自然资源损害的私益诉讼[6]。

其五是“特殊的环境民事诉讼类型”。持此种学说者认为“对生态环境损害赔偿诉讼性质的认定应回归到以维护环境公共利益为价值趋向的国家宪法秩序之中，将该项诉讼的理论基础解释为宪法上的国家环境保护义务。”，“既有学说之所以未能准确认定生态环境损害赔偿诉讼的性质，原因在于其均将该项诉讼的理论基础归为‘物权化’的自然资源国家所有权，这不仅在逻辑证成与权属识别方面存在障碍，而且不符合国务院机构改革的最新趋势。为此，有必要跳出自然资源国家所有权的理论框架，站在宪法的高度将国家环境保护义务解释为行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的理论基础”[7]。

由上可知，对于生态环境损害赔偿诉讼性质问题系目前学界颇具争议的问题。而学理上的争议必然会给司法实践带来困难，亦不利于生态环境损害赔偿这一新型诉讼制度的发展完善。因此，我们实有必要通过法理反思对生态环境损害赔偿之诉讼性质加以辨析，以推动生态环境损害赔偿诉讼制度的完善与发展。

笔者认为，生态环境损害赔偿诉讼由“生态环境”“损害赔偿”两个关键词组成。“生态环境”系影响人类生存与发展的水资源、土地资源、生物资源以及气候资源数量与质量的总称，是关系到社会和经济持续发展的复合生态系统[8]。“损害赔偿”指应依法赔偿他人权益受侵害而发生的不利益（损害、损失）[9]。因此，单从“生态环境”及“损害赔偿”的概念我们可以看出，生态环境关切人类共同利益，生态环境的破坏威胁到人类共同的生存与发展。对生态环境的保护显然系处于对人类共同利益的维护。而要求对造成生态环境损害的个人、组织、法人进行赔偿目的在于填补生态环境损害、引导行为人趋利避害、维护环境公共利益、预防因生态环境破坏而影响到人类的生存和发展。

因此，从这个意义上来讲，生态环境损害赔偿诉讼是一种公益诉讼。然而，在我国现行的环境公益诉讼制度中，具有原告资格的主体为符合法定条件的环保组织与检察机关，其二者均不具备提起生态环境损害赔偿诉讼的主体资格，且环境民事公益诉讼的理论基础在于“环境权说”与“法定诉讼担当说”[10]。而生态环境损害赔偿的理论基础在于自然资源国家所有权，因此，生态环境损害赔偿诉讼又不同于环境损害赔偿公益诉讼。

鉴于此，笔者认为国家应保障人民安全，此为基本权利的功能，乃国家在宪法上的义务，基于法秩序统一性或整体性，国家应经由立法、行政、司法使各相关部门法律得以预防危险、保护人民权益，而生态环境损害赔偿诉讼保护的是人类共同的利益，亦为国家在宪法上的义务，尽管该项诉讼制度的理论基础在于自然资源国家所有权，但我们必须跳出自然资源国家所有权之“物权”思维束缚，站在国家出于保护人类共同利益之目的的高度去对自然资源国家所有权概念进行周延式理解。

故此，笔者认同“将生态环境损害赔偿诉讼性质的认定应回归到以维护环境公共利益为价值取向的国家宪法秩序之中，将该项诉讼的理论基础解释为宪法上的国家环境保护义务，从而将生态环境损害赔偿诉讼认定为一种特殊的环境民事诉讼类型”的观点。但稍有不同的是该种诉讼类型亦是一种区别于环境公益诉讼且与环境公益诉讼并驾齐驱的特殊的民事公益诉讼类型。

三、路径选择：两诉之衔接

前文三则案例已然表明，两诉并行模式造成了司法实践中重复起诉之乱象，亦导致司法资源浪费之不利后果。对此，我们实有必要对两诉进行整合，而整合两诉之关键在于对生态环境损害赔偿诉讼性质加以准确界定，并在此基础上明确两诉的起诉顺位。笔者在释明缘何生态环境损害赔偿诉讼系一种特殊的环境民事诉讼类型的基础上，建议遵循“磋商前置，生态环境损害赔偿诉讼次之，环境民事公益诉讼为补充”的顺位安排。

在当下的学术研究中，对于两诉顺位安排问题的观点大致可分为以下几种：

一是可同时立案，分别受理，而后中止民事公益诉讼案件的审理，待生态环境损害赔偿诉讼案件审理完毕后，就民事公益诉讼案件未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判[11]。

二是磋商优先，磋商不成，则将两诉之原告作为共同原告参与诉讼，或者待生态环境损害赔偿诉讼结束后另行就超出诉讼请求部分另行起诉[12]。

三是磋商优先，磋商不成，两诉之一可任意向法院起诉，不应有顺位要求，另一诉可在一定期限内申请以共同原告的身份参加诉讼，适用率先立案之诉所属的诉讼程序进行审理[13]。

四是应遵循生态环境损害赔偿诉讼为优先，环境民事公益诉讼为补充的顺位安排[14]。

笔者认为构建两诉之衔接机制应以杜绝重复起诉乱象，避免造成司法资源浪费后果为目的，综合考虑效率原则与效益原则。

上述观点一虽主张生态环境损害赔偿诉讼优先审理，但主张两诉同时立案，后一诉就前一诉未被涵盖的诉讼请求依法作出裁判，此种顺位安排显然有悖避免重复起诉之目的初衷，亦会造成人为设置关卡导致大量的后一诉讼案件立案之后久拖不决或者无法裁决，极有可能导致后一诉超出法定的审理期限。且倘若前一诉请涵盖了后一诉的诉讼请求，那么受诉法院势必需要驳回后一诉请或者原告撤回起诉，亦会造成诉讼程序上的反复繁琐。

观点二主张磋商优先，不成则将两诉作为共同原告参与诉讼，或者待生态环境损害赔偿诉讼结束后，就超出诉讼请求部分以环境民事公益诉讼另行起诉，此点与观点一部分重合，即均主张生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼进行审理。

观点三同观点二主张磋商优先，但不同的是主张两诉不应有顺位要求，在诉讼程序上主张立案优先原则，另一诉原告可申请以共同原告身份参加诉讼。目前司法实践已然表明两诉之“双轨制”模式造成了司法资源浪费的后果与重复起诉之乱象，而避免两诉之“双轨制”模式的最佳方式即为确定其顺位关系，唯有此方可真正化解实践之尴尬。

观点四主张生态环境损害赔偿诉讼优先，环境民事公益诉讼为补充，此种观点最为科学合理，对于解决目前司法实践中所面临的难题最具有效性，但亦应关注到磋商的重要性，磋商相较于诉讼而言成本效益更高，即能够在一定程度上节省时间成本，需要参与的部门、花费的精力都较少，有利于节约司法成本。

因此，笔者建议磋商前置，并设置合理的磋商期限，若在法定期限内磋商不成，行政机关便可直接向法院提起生态环境损害赔偿诉讼，检查机关作为监督机关，亦可在生态环境损害赔偿诉讼中对行政机关的诉讼请求等诉讼行为提出检察建议，在生态环境损害赔偿诉讼终结之后，检察机关或者社会组织可就超出生态环境损害赔偿诉讼的部分单独提起环境民事公益诉讼。唯有此，方可在程序上解决两诉并存模式下的诉讼顺位问题，亦可避免造成重复起诉之乱象，亦有利于节约司法资源。

四、余论：两诉之律师实务

二十五载律途是成长，是积淀，是感受变化的过程。众所周知，法律发展是一个动态的过程，反映着社会经济发展及论理观念，并在立法、司法实务及学说理论的共同协力之下不断的演变，使其完成时代赋予的历史使命。当前，我们处在一个充满各种危害的生活环境当中，环境司法改革已然成为新时代我国环境法治发展与生态文明建设的重要课题。面对日益严峻的环境问题，作为律师，必须积极投身于环境司法改革的大潮流中去，并结合国家和社会的力量，从事有效率的风险把控，力争做到预防于先，善处于后。

上已详述，生态环境损害赔偿诉讼系一种带有公益性质的一种新型的、特殊的环境民事诉讼类型，其应顺位于磋商，并优先于环境民事公益诉讼优先适用。在此种顺位模式之下，律师应结合此类案件特点、案件类型、证据搜集及审查等关键性问题开展工作，以体现律师之价值。笔者试详论如下：

首先，应准确区分案件类型，确定诉讼标的。《民法总则》第一百七十九条规定了十一种承担民事责任的具体方式，既可单独使用，亦可并而用之。实务中可分为四种，分别为：停止侵害之诉、消除危险之诉、恢复原状之诉、损害赔偿之诉。在此类案件之实务中，大多并而用之。故此，笔者认为律师在处理此类案件时，理应通盘考量，准确把握诉讼类型，确定诉讼标的。

其次，厘清举证责任，严把证据审查。在环境侵权案件中，我国已确立了举证责任倒置制度。笔者认为，举证是诉讼程序中至关重要的一环，此类案件中，无论作为原告律师亦或被告律师，均应将污染事实是否存在的证据、证明污染损失的证据以及证明侵权行为与损害后果之间是否存在因果关系的证据审查作为重点，注意把握证据取得的程序、损害结果的实际数额等证据审查程序，做到论有所据。

最后，善用司法鉴定程序。此类案件有别于一般的侵权案件，其加害主体往往为企业、加害行为通常具有行政合法性、受害人人数众多、因果关系复杂多样。司法实务中一般较为复杂，对于因果关系的确定、损害赔偿数额的确定一般无从判断和确定。因此，需借用司法鉴定程序，由相关专业人士给予准确把握，以确保诉讼结果之客观公正性。

五、结语

目前国家高度重视环保工作，随着环境损害赔偿司法改革的逐步展开，司法实践中出现了两诉并行模式的一些固有缺陷，我们实有必要对两诉进行有效整合。本文认为生态环境损害赔偿诉讼系一种公益性的一种新型的、特殊的环境民事诉讼类型。我国应遵循磋商前置，生态环境损害赔偿诉讼优先于环境民事公益诉讼的顺位模式，并呼应社会广大优质律师为其提供周到细致的风险把控服务。唯有此，方能最大程度避免当前两诉并行模式所引发的不利后果，真正发挥两诉之制度合力。

注释

[1]乔文心：《依法追究责任严格保护环境为建设美好家园提供有力司法服务和保障——最高法院环境资源厅负责人就<关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）答记者问>》，《人民法院报》，2019年6月6日，002版。

[2]吕终梅：《生态损害赔偿诉讼中的问题与对策》，“武汉大学环境法研究所”网站：http://www.riel.whu.edu.cn/index.php/index-view-aid-11051.html。

[3]郭海蓝，陈德敏《省级政府提起生态环境损害赔偿诉讼的制度困境与规范路径》，《中国人口·资源与环境》，2018年第3期。

[4]奚晓明：《最高人民法院关于环境民事公益诉讼司法解释理解与适用》，北京，人民法院出版社2015年版，第27页。

[5]梅宏，胡勇：《论行政机关提起生态环境损害赔偿诉讼的正当性与可行性》，《重庆大学学报（社会科学版）》，2017年第5期。

[6]竺效，梁晓敏：《论检查机关在涉海“公益维护”诉讼中的主体地位》，《浙江工商大学学报》，2018年第5期。

[7]彭中遥：《生态环境损害赔偿诉讼的性质认定与制度完善》，《内蒙古社会科学（汉文版）》，2019年1月，第40卷第1期。

[8]百度百科：https://baike.baidu.com/item/%E7%94%9F%E6%80%81%E7%8E%AF%E5%A2%83/84119?fr=aladdin。

[9]王泽鉴：《损害赔偿》，北京大学出版社2017年版，第18页。

[10]江伟，肖建国：《民事诉讼法（第七版）》，中国人民大学出版社2015年版，第114-115页。

[11]乔文心：《依法追究责任严格保护环境为建设美好家园提供有力司法服务和保障——最高法院环境资源厅负责人就<关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）答记者问>》，《人民法院报》，2019年6月6日，002版。

[12]詹金峰、汤维婷：《论生态环境损害赔偿制度与检查公益诉讼的衔接》，《中国检察官》，2019年第3期。

[13]宋丽容：《生态环境损害赔偿与社会组织公益诉讼之衔接》，《中国环境管理干部学院学报》，2018年10月，第28卷第5期。

[14]彭中遥：《论生态环境损害赔偿诉讼与环境公益诉讼之衔接》，《重庆大学学报（社会科学版）》，2019年7月15日http://kns.cnki.net/kcms/detail/50.1023.c.20190711.1149.004.html。

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